從計劃經濟到市場化改革，從集資辦電到主輔分離，從“大干快上”、“跑馬占地”到煤電建設項目“急剎車”、“剎死車”，電力建設火電施工企業(yè)鑄就了我國火電裝機逾10億千瓦的輝煌，也遭受著壓減煤電產能而引發(fā)的電源建設施工產能相對過剩的“陣痛”。據(jù)中電聯(lián)《電力建設企業(yè)經營情況調研報告》顯示，在電力建設“新常態(tài)”下，兩大電力建設集團火電板塊2016年利潤總額和營業(yè)收入利潤率較2015年出現(xiàn)“雙降”，資產負債率和已完工未結工程款呈現(xiàn)“雙升”。“兩金”居高不下、招投標行為不規(guī)范、合同條款不平等、已完工程結算難等市場現(xiàn)狀，使本應分享改革紅利的火電施工企業(yè)，卻游走于下行的邊緣，成為行業(yè)的弱勢群體累累受壓。究其個中原因，是行業(yè)缺乏明確的市場監(jiān)管部門和監(jiān)管職能劃分不清。

“十三五”時期，我國經濟進入“新常態(tài)”，傳統(tǒng)發(fā)電行業(yè)固定資產投資銳減，市場規(guī)模逐漸萎縮。2016年電建企業(yè)火電板塊利潤總額從2015年10.43億元下降至6.97億元，營業(yè)收入利潤率較2015年下降0.79個百分點，近半數(shù)火電施工企業(yè)虧損，生存和經營環(huán)境進一步惡化。根據(jù)預測，“十三五”期間，電建施工企業(yè)主營業(yè)務收入和利潤將大幅減少，部分企業(yè)生存受到挑戰(zhàn)。“十三五”期間僅火電建設項目營業(yè)收入將減少670億元，利潤總額減少16億元以上，全行業(yè)面臨生產經營的“寒冬期”。

電源建設市場存在四大問題

電力基礎設施建設作為電力生產的首要環(huán)節(jié)和重要因素，為我國電力發(fā)展打下了堅實的基礎。在1998年以前，電力部作為電力行業(yè)管理部門，同時發(fā)揮著政府管理的職能，火電建設市場相對規(guī)范。2002年國家啟動首輪電力體制改革，伴隨著“廠網分開”，電力建設市場初步形成，市場競爭愈發(fā)明顯，盡管當時沒有明確的監(jiān)管機制，但電建施工企業(yè)和發(fā)電企業(yè)之間有暢通的對話渠道，促進了電力施工管控能力的快速提升，形成了強大的火電施工能力。隨著我國經濟快速發(fā)展，用電需求猛增，各大發(fā)電集團規(guī)模化發(fā)展，發(fā)電建設項目數(shù)量及總容量激增，與此同時，過去的行業(yè)管理逐步被企業(yè)自行管理所取代，眾多不良的市場現(xiàn)狀和競爭“陋習”，也在市場監(jiān)管的死角中滋生蔓延。

招投標不規(guī)范，“最低價中標”擾亂市場秩序。一方面，不可否認，在供給側結構性改革的背景下，國內火電建設施工能力明顯過剩，部分企業(yè)存在極大的生存危機。在這種大環(huán)境下，火電施工企業(yè)迫于生存壓力，以明顯低于行業(yè)“平均成本價”競標，一些項目的評標機構也對此聽之任之，加上監(jiān)管缺位，評標機制不夠科學，存在缺陷，導致“低價中標”現(xiàn)象頻發(fā)。另一方面，2014年下半年到2015年上半年，電建施工企業(yè)與工程業(yè)主博弈明顯。業(yè)主方不認可電建企業(yè)“零利潤”報價，普遍設定低于平均實際成本且不具透明度的“攔標價”，并采取“背靠背”、“各個擊破”的方式與火電施工企業(yè)開展“競爭性談判”達到壓低價款的目的，適應《招標投標法》中“就同一招標項目向潛在投標人或投標人提供有差別的項目信息”的違規(guī)條款。尤其是在當前壓減煤電產能的背景下，這種低于成本的“最低價中標”和違規(guī)行為，將導致火電施工企業(yè)陷入“入不敷出”和“坐吃山空”的兩難境地。

實際上，住建部等部門已印發(fā)多個相關文件來規(guī)范招投標行為，但監(jiān)管職能的缺失和監(jiān)管范圍的不明晰，導致了市場不規(guī)范現(xiàn)象的繁衍，這其中還包括不規(guī)范設定的投標保證金和質量保證金。近幾年項目保證金的數(shù)額水漲船高，名目繁多，極端個案的投標保證金單個標段數(shù)額突破2000萬元。保證金征收標準任意設定、返還不及時等現(xiàn)象頻發(fā)，已嚴重危及火電施工企業(yè)正常的生產經營。

合同條款不規(guī)范，工程變更所增加的費用得不到補償。隨著工程設計深度問題而出現(xiàn)的標準提高，變更設計、變更材料等現(xiàn)象在施工過程中普遍存在，但所增加的費用卻往往得不到認可和補償。這些現(xiàn)象的發(fā)生與合同條款的不規(guī)范和不平等有著脫不開的干系。盡管住建部等九部委出臺了建設工程合同示范文本，對建設工程工程量清單計價規(guī)范等都有很詳細的標準和管理辦法。但這種國家標準和規(guī)定在火電建設市場上并沒有得到貫徹執(zhí)行，或被招標方“視而不見”，亦或以五花八門的方式巧立特殊條款，采用合同單價和單列包干費用設定為固定價格的做法，不因市場、環(huán)境、政策變化或其他任何因素而調整，以“總價包死”的形式將經營和管理風險轉嫁給施工企業(yè)，增加了施工企業(yè)成本和安全生產隱患。一方面，工期、造價、質量都是重要的合同要素，但是工期的拖延、創(chuàng)建優(yōu)質工程等增加成本的措施往往不與費用掛鉤，多投入的成本得不到認可補償;另一方面，招標文件的實物工程量和設計圖紙的實物工程量存在差異，這其中包括整個施工周期材料價格的浮動，即所謂的量差和價差，也得不到相應的認可。長此以往，電建企業(yè)得不到相應的費用補償，虧損履約工程項目不利于電建企業(yè)的良性發(fā)展。

目前在國際上通行的“菲迪克條款”，實際上是為平衡甲乙雙方關系而設定，體現(xiàn)了責任和風險共擔的原則。目前我國電建市場的合同條款均由甲方設定，調價空間被鎖死，合同的客觀、公正和科學性無從體現(xiàn)。不能客觀地對商務價格作調整，就是因為缺乏相應的市場規(guī)則和有效監(jiān)管，造成招標投標過程中的法律意識淡薄。

工程預付款執(zhí)行不規(guī)范，導致項目啟動難度增大。在市場環(huán)境相對較好時期，工程的預付款付給相對規(guī)范，不存在扣減或付給滯后的問題。但隨著近幾年電建施工企業(yè)的市場地位的愈發(fā)被動，工程預付款呈現(xiàn)縮減態(tài)勢，甚至在一些民營企業(yè)承建的項目中出現(xiàn)“零”預付款或墊資的情況。即便以前些年足額收取預付款的條件，也難以滿足開展前期準備工作的資金需求。在這樣惡劣的環(huán)境下，施工企業(yè)只能通過銀行貸款來解決流動資金，加大了施工企業(yè)財務成本。背負不斷擴大的工程成本和施工風險，遭受保證金提額和預付款扣減的雙重擠壓，已成為目前電建施工企業(yè)普遍面臨的又一大問題。

以審計結果為結算依據(jù)導致結算周期延長，滯后電建企業(yè)效益回收。工程完工后，很多項目出現(xiàn)不能及時進行竣工結算的情況，有的甚至長達數(shù)年，竣工結算拖延半年至一年已成為常態(tài)。一方面，由于施工期間業(yè)主方以口頭承諾變更事宜而不出具書面變更或委托資料，有些變更雖然明確留待工程結算時解決，但隨著結算周期的延長，費用索賠的不確定性因素增加，常常出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，致使變更索賠工程量簽證過程非常艱難。另一方面，電建施工企業(yè)與業(yè)主單位在人工費調整、材料價差、趕工費、優(yōu)質優(yōu)價、合同外工程量差、工程預算定額標準等方面的理解也存在較大分歧，轉移財務經營風險的事項也經常發(fā)生，也是雙方結算困難的重要原因。

工程審計的初衷是保證竣工項目費用真實、合規(guī)，維護國家及項目各市場主體利益及市場公平。但目前一些審計單位的審計費用往往與審減額掛鉤，業(yè)主方單方面委托的第三方審計過程中經常出現(xiàn)有失公平公正的做法，如隨意增加審計次數(shù)、延長審計周期，甚至出現(xiàn)要求審減額達到預定值的情況。業(yè)主單位、施工企業(yè)及審計單位三方關系錯綜復雜，也是產生不規(guī)范及腐敗行為的重要環(huán)節(jié)，導致項目竣工結算周期一再延長，這期間的資金投入只能靠施工企業(yè)自籌解決，效益回收滯后客觀加大了施工企業(yè)的經營成本，這些也都是電力工程建設市場不規(guī)范的現(xiàn)象。